[摘要] 随着不动产统一登记的全面落实，不动产登记与交易管理的衔接问题逐渐暴露。实践中，一个突出的问题是“网签备案”与不动产登记制度功能高度重合、程序衔接不畅，造成群众“多跑路”和“办事难”。
随着不动产统一登记的全面落实，不动产登记与交易管理的衔接问题逐渐暴露。实践中，一个突出的问题是“网签备案”与不动产登记制度功能高度重合、程序衔接不畅，造成群众“多跑路”和“办事难”。“住房租赁和销售管理条例”征求意见稿在强化房地产市场秩序管理的同时，又提出房屋销售合同备案的问题，值得高度关注和深入研究，并积极主动应对。
利/弊
商品房预售合同登记备案制度的创设，始于1994年颁布的《城市房地产管理法》。原建设部《城市商品房预售管理办法》之后又提出，房地产管理部门应当应用网络信息技术，逐步推行商品房预售合同网上登记备案制度。此后，各地纷纷响应，商品房预售合同网签备案由此全面推行。
此后，网签的范围被扩大至存量房买卖等领域。2016年，住建部要求网签全覆盖。到目前为止，共有280个地市级行政区划单位开展了存量房网上签约业务。
房屋买卖合同网签备案的作用和优势主要有三个方面。一是在买受人贷款买房的情况下，网签备案的合同能显示出买受人的贷款信息，大大压缩了买卖双方通过低报房价来逃税的空间，一定程度上可避免“阴阳合同”。二是保障交易安全。一旦网签备案，出卖人不能就同一住房再通过网签备案机制与他人订立住房买卖合同，可以有效防止“一房二卖”。同时，网签备案制度结合资金监管服务，保障了交易资金的安全。三是方式快捷简便。
网签备案虽有其利，但其局限性或者说弊端也相当明显。一是不具备民法上的法律效力。原则上，商品房买卖合同备案只是行政管理的需要，既不是合同的成立要件，也不是生效要件，网签备案并不赋予合同额外的对抗效力或者优先效力。比照建立的存量房买卖合同的登记备案制度，所依据文件的法律位阶均不足以支撑登记备案程序成为不动产权属移转制度的前置条件。二是对不动产统一登记制度形成了冲击。强化网签备案，搭建并实时更新楼盘表，实际上建立了第二个“登记簿”。两部门分管两个“登记簿”，双方各自受理业务，所接受的登记申请的时间先后顺序势必难以厘清，这就导致各种权利的顺位先后出现模糊。一物之上存在数个担保物权和预告登记，又存在网签备案时，如果该物的价值不足以清偿全部债务，则权利顺位高低对于债务能否最终得到清偿将起到至关重要的作用。权利关系不明使得权利人的权利难以自证，就使不法之徒故意利用法律漏洞成为可能。三是增加办事环节，浪费行政资源。四是对民事主体的合同自由造成了制约。
预告登记与网签备案比较
预告登记/网签备案
预告登记是《物权法》第20条明确规定的制度，网签是规范性法律文件规定的制度，从法律位阶上看，预告登记远高于网签。
预告登记属于不动产物权登记制度中的一种，目的在于保障将来物权的实现。预告登记依申请进行，一旦登记，买受人能够获得类似物权的保护，在条件具备时顺利办理所有权转移登记，从而取得不动产的所有权，登记后未经权利人同意不发生处分的效力。预告登记在法定期限内具有物权公示效力。
网签备案制度不同于物权意义上的登记，它的法律价值只在于通过行政管理的手段，来保护交易的安全，限度地促使房屋买卖合同的实现。通过备案公示的是一个特定的债权债务关系，这个公示当然不具有物权的公示效力。备案与否不仅对买卖合同的效力没有影响，而且更不会对合同之外第三方产生物权公示效力。对于一个没有法律依据的网签备案，相关规则也不明确，一旦网签，任何时候不能转让给他人，也不能设定抵押，显然这样的制度设计是不合法理、不合逻辑的。
做好登记交易衔接的建议
登记/交易
当前，一些地方出现不动产登记与交易管理重叠混乱的局面，其根本原因是两种治理思维和管理方式的碰撞。一种是通过构建规范有序的不动产登记制度体系，为当事人提供高效便捷的服务，保障物权，保护交易安全；另一种是以政府的直接介入，强化规制管理，把关交易的每个流程环节，来维护房地产市场秩序。
从学理上说，《物权法》确立了不动产物权变动登记生效的原则。在具体构造上，通说是由“债权行为”加“公示”来完成，债权行为就是房屋等不动产买卖合同行为，公示就是指登记，两者的紧密结合，才能完成整个物权变动。从法理上说，交易是民事行为，应当由平等民事主体自行处理，在市场不失灵的情况下政府不应主动介入。所谓的“交易”，准确表述应为市场监管，是制定交易规则，并监督执行；是嗣后监督，而不是过程管理；更多的是宏观管理，而不是微观介入。
从情理上说，应当坚持执政为民的理念，服务企业群众是政府的首要职责，部门利益必须服从于首要职责。登记交易一体化推行十多年，现在由于登记职能的划转，再回过头来强调交易登记分开于理不通。登记处于基本建设管理链条的最后一环，通过登记来把关和落实管理责任，不是解决问题的路径，而是回避问题的思路。基于此，笔者有以下三方面的建议。
一是坚持不动产统一登记改革初衷，强化登记是不动产物权变动公示形式。网签制度的局限性，在于肩负了不该有的登记公示功能。网签制度的改革方向，应该是消解其物权公示功能，明确只是行政管理手段和技术措施。物权公示只能由登记制度来实现。不动产物权的静态和动态保护，应当一律以不动产登记簿的记载和变动为准，由不动产登记机构统一对外查询利用。
二是避免制度层面长期纠缠纷争，寻求不动产统一登记体制机制上突破与完善，推行登记交易一体化。房屋交易与不动产登记是权利人取得权利的两个密切相关的环节，交易与登记存在着互为依托、互为前提和互为依据的关系。有序的登记需以合法的交易为前提，合法的交易必须以准确的登记信息为基础。两者之间是完成整个物权公示的不可分割的环节，所以交易管理和登记密不可分。如果两个环节被割裂，则交易和登记的安全都会遭到极大的破坏，当事人的权利无法得到保证。
在宏观层面，交易政策制定、监督执行与登记管理职能可以分设，但到地方具体实务办事层面，则难以拆分。具体而言，交易管理是对房屋交易行为进行规制，如买卖的不动产是否是经济适用住房、房改房、解困房、廉租房等政策性房屋，政策性房屋是否可以上市或者是否符合上市条件等，商品房是否取得预售许可，商品房预售合同是否备案等。这些工作与登记紧密相关，并不复杂。登记过程中，登记机构依法审查登记材料，对前置交易行为是否合法已经做了审查，无须再行设立专门机构进行审查。反之，即使通过了交易机构的审查，如不符合法律规定，依法仍然不能给予登记，得不到物权保护。另外，存量房网签、交易资金监管只是具体的管理措施，《房屋交易与产权管理工作导则》中存量房转让管理、房屋抵押管理是直接干预市场主体的行为，并无法律上的依据，实践中各地交易部门也难以执行和落实。
在我国当前的法律架构和社会治理体制下，不动产登记和交易管理之间应当是一种各有侧重、相互配合的工作机制。不动产登记是交易结果的记载和公示，是市场经济制度的基本保障，主要是依当事人的申请而启动，属于规范的程序性行政行为。交易管理是针对交易过程的监管，更多地体现政府监管的主动性，侧重点应该是开发企业、中介机构的监管。按照“同一件事由一个部门负责”的改革思路，结合本轮政府机构改革，有必要大力推行登记交易一体化，将与不动产登记密切相关的交易备案职能划转不动产登记机构，相关信息数据与住建部门共享，减少环节，减少重复审查，方便企业群众，减少行政资源浪费，提高办事效率。
三是在体制机制不健全的情况下，做好房屋交易与不动产登记的配合衔接。
其一，存量房网签不应强制全覆盖。存量房买卖，通过中介成交的必须在政府监管平台上网签或者与监管平台实时联网，自行成交的应当遵循自愿原则开展网签。同时，要消解网签与金融信贷、税收征管的捆绑，不得强制作为必收要件。
其二，存量房网签应当简化程序。其应当参照商品房网签模式，主要由中介机构承担，操作要更加简捷便利。合同网签，政府通过网络获取信息即可，无须设定“备案”审查环节，更不能以窗口服务的方式收取材料，按照过去房屋登记的方式进行审查。在“互联网+”和大数据的时代，不见面的审批（服务）已是大势所趋。针对不限购（或限售）城市，申请人可以在手机或者网络终端申请买卖合同网签，填写相关信息后，生成不动产买卖网签合同，申请人签署电子签名后完成买卖合同的网签。针对限购（或限售）城市，申请人可以在手机或者网络申请买卖合同网签，填写相关信息后，生成不动产买卖网签合同，申请人签署电子签名后由系统自动审核，审核通过即完成买卖合同的网签。
其三，做好预告登记与网签的衔接。加大宣传力度，让群众了解预告登记，主动申请预告登记。同时，采取多种途径简化预告登记办理，促进群众自发申请登记保护交易安全。在网签合同模板中增加自动办理预告登记的约定，供群众选择；推行不见面服务，买卖双方通过远程身份认证的，可以在网上申请办理预告登记，不动产登记机构通过信息共享获取数据，无须提供材料；可以不填发登记证明，以登记簿记载为准，并提供线上查询。同时，协调银监部门加强金融风险监管，加大对商品房按揭贷款发放过程中资金担保手续完善的检查监督。
其四，搭建综合平台，加强信息共享。开发综合受理平台，将网签、纳税、登记、金融系统全部接入。在难以协调一致的情况下，土地管理部门可以考虑按照《城市房地产管理法》的规定依法履职，开展商品房合同备案工作，弱化住房合同登记备案的性（商品房合同登记备案职责由不动产登记与交易管理一体化的机构办理更为合适）。虽然这样会被质疑行政重复，但从法理上说，我国房地物权关系本就是一致的，交易和登记的标的都是房地一体的“不动产”，而非“房屋”，故备案也应由了解掌握不动产诸方面信息数据的机构办理更为合适。
不动产是家庭、也是社会的财富，影响重大，必须统一思想认识，坚持以依法行政、便民利民为宗旨。因此，要淡化基层经办机构的体制归属，注重各部门管理职责落实；淡化部门利益存在，注重改善服务效能；淡化过多的行政管理色彩，注重社会诚信体系的建立和群众物权保护意识的树立。以问题为导向，从制度建设、体制机制的根本上解决问题，求大同、存小异，全面推行交易登记一体化，整合机构人员，把有限的人员资金整合起来，更好地做好管理与服务。
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